España participa desde 2011 en la Alianza para un Gobierno Abierto. La organización desde sus orígenes tiene como objetivo proporcionar una plataforma internacional para que políticos y personas con capacidad de decisión hagan a sus gobiernos más abiertos, responsables y sensibles a los ciudadanos. La participación es, por tanto, uno de sus ejes principales de actuación.

El Gobierno español aprobó en junio de 2017 el III Plan de Acción del Gobierno de España para un Gobierno Abierto cuyo primer y sumamente ambicioso objetivo es  «potenciar los mecanismos de participación y diálogo con la sociedad civil procurando que las acciones de Gobierno Abierto respondan a necesidades reales de los ciudadanos».

La Participación en el III Plan de Gobierno Abierto

Para cumplir este objetivo, uno de los 5 ejes trasversales es el de la participación en el que, como bien explica el propio Plan se intenta que los ciudadanos, sobre la base de la información abierta y de la puesta a disposición de los mismos de mecanismos de participación sean capaces de influir en aquellos aspectos y decisiones públicas que les afectan más directamente.

En este sentido se está desarrollado un proyecto muy interesante para efectuar un diagnóstico de la participación en el ámbito público , con el fin de evaluar su eficacia, ver en qué medida y con qué alcance la opinión de los ciudadanos o de sus organizaciones representativas son tenidas en cuenta así como identificar buenas prácticas y áreas de mejora.

Este proyecto, al que hay que seguir muy de cerca, está pilotado por el Ministerio de la Presidencia (Subsecretaría y Centro de Estudios Políticos y Constitucionales) y Ministerio de Hacienda y Función Pública y busca evaluar la participación, por un lado, sobre los órganos consultivos, por otro, sobre el trámite de información pública, un tercero sobre los planes y programas públicos y, finalmente, sobre páginas webs y mecanismos electrónicos de participación en el ámbito de la AGE y de sus Organismos Públicos.

En este sentido, una de las claves para realizar una evaluación es contar con un número determinado de parámetros, de indicadores, de matriz de niveles que sirva para poner objetivar los mecanismos de participación existentes.

El objetivo de estas notas es comentar la evolución de la posición de un organismo tan prestigioso como en Consejo de Europa que, dentro de sus actividades relativas a la gobernanza, se ha preocupado desde hace años de promover la participación ciudadana como elemento para contar con una democracia de mayor calidad.

Así, contamos desde 2009 con un Código de buenas prácticas para la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones aprobado el 1 de octubre de 2009 y que contiene una muy interesante matriz de buenas prácticas

Etapas de un proceso de participación ciudadana en la elaboración de decisiones publicas (Consejo de Europa)

Directrices de septiembre de 2017 del Consejo de Europa para la participación ciudadana en la toma de decisiones políticas

Muy recientemente, el 27 de septiembre de este año, el Comité de Ministros del Consejo ha aprobado unas «Directrices para la participación civil en la toma de decisiones políticas»  (sólo disponibles en inglés y francés) que parten de un interesante marco teórico al señalar que «la democracia participativa, basada en el derecho de tratar de determinar o influir en el ejercicio de facultades y responsabilidades de una autoridad pública contribuye a la democracia representativa y directa y que el derecho a la participación civil en la toma de decisiones políticas  debe estar asegurado a las personas, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y la sociedad civil en general»; afirmación que contribuye a  debilitar ese falaz posicionamiento de los que opinan que abrir mecanismos de participación en la toma de decisiones políticas debilita el papel de los representantes   electos. Así, el Consejo de Europa señala que, más bien al contrario, la colaboración en un proceso decisorio refuerza la fuerza de la institución y, además, contribuye a que las decisiones adoptadas tengan mejor calidad.

Ahora bien, no cualquier proceso participativo garantiza esta calidad como hemos explicado ya en estas páginas . Son ya demasiados los procesos que se abren sin ningún tipo de información pública, sin contexto informativo o sin referirse a temas que la ciudadana considera significativos o ligados a su rango de intereses que fracasan sistemáticamente. En este sentido, las directrices que aquí comentamos están dirigidas a fortalecer y facilitar la participación de individuos, ONGs y sociedad civil en general en la toma de decisiones políticas.

Principios para una participación de calidad

Las directrices estableces los siguientes principios para la participación:

• el respeto mutuo entre todos los actores como base para la interacción honesta y la confianza mutua;
• el respeto de la independencia de las ONG independientemente de si sus opiniones son o no convergentes con las de las autoridades públicas;
• el respeto de la posición de las autoridades públicas a las que incumbe la responsabilidad y la rendición de cuentas por la toma de decisiones
• apertura, transparencia y rendición de cuentas;
• responder a todos los actores proporcionando una retroalimentación adecuada;
• no discriminación y la inclusión para que todas las voces, incluidas las de los menos privilegiados y los más vulnerables, puedan ser escuchadas y tenidas en cuenta;
• la igualdad entre los géneros y la participación equitativa de todos los grupos, incluidos los que tienen intereses y necesidades particulares, como los jóvenes, los ancianos, las personas con discapacidad o las minorías;
• accesibilidad a través del uso de un lenguaje claro y medios apropiados de participación, tanto presenciales como electrónicos y a través de cualquier dispositivos.

Fundamentos de la participación civil

Para el Consejo de Europa los fundamentos que deben reunir los mecanismos de participación ciudadana deben ser:

• Enfoque a la satisfacción de las necesidades públicas.

La participación civil debe procurar proporcionar, recopilar y canalizar opiniones de las personas, directamente o a través de ONG y / o representantes de la sociedad civil, proporcionando un intercambio sustantivo de información y opiniones que informen el proceso de toma de decisiones para satisfacer las necesidades públicas.

• Marco jurídico apropiado y adaptado

La participación ciudadana debe estar garantizada por medios adecuados, estructurados y transparentes, incluyendo, cuando sea necesario, medidas legales o reglamentarias incluidos procedimientos para recurrir ante instancias superiores en caso de desacuerdo.

• Apertura de todas las fases del proceso de toma de sesiones a la participación
• Accesibilidad y transparencia de la información

La información debe ser fácilmente accesible, transparente y accesible al público, salvo cuando esté clasificada por razones claramente especificadas por la ley o restringida por razones de protección de datos

• Definición clara y previa al inicio del proceso participativo de objetivos, actores, proceso, planificación y calendario
• Contar con información actualizada y completa sobre el proceso de toma de decisiones y los procedimientos de participación.
• Imparcialidad

Cuando las autoridades públicas prestan cierto apoyo a personas, organizaciones no gubernamentales o la sociedad civil en general en el curso de la participación ciudadana, deben hacerlo de manera que evite influir en el resultado del ejercicio de participación en modo alguno.

• Abrir la posibilidad de contar con acuerdos marco de cooperación entre autoridades públicas y ONG’s para apoyar la participación ciudadana
• Calendario adecuado

El calendario asignado debería proporcionar, salvo en circunstancias excepcionales y bien definidas, la oportunidad suficiente para preparar y presentar adecuadamente contribuciones constructivas. Del mismo modo, el recurso a procedimientos y / o procedimientos restringidos que impliquen a un número limitado de actores sólo debe realizarse en circunstancias excepcionales y por los motivos expuestos.

• Proporcionalidad del alcance y método de participación a la cuestión a debate.
• No precipitar el proceso de decisión de forma unilateral

Las autoridades públicas no deben tomar una decisión definitiva hasta el final del proceso de participación civil que han iniciado, a menos que circunstancias excepcionales así lo requieran y sujeto a justificaciones claras.

Tipos de participación ciudadana

Para el Consejo de Europa, la participación en la toma de decisiones puede adoptar diversas formas, tales como:

Suministro de información

En los procesos participación encaminados al suministro de información, la administración debe garantizar que la información apropiada se presenta en un lenguaje claro y fácilmente comprensible y en un formato adecuado y accesible, sin obstáculos administrativos indebidos y, en principio, gratuita, de acuerdo con los principios de datos abiertos. Las autoridades públicas deben proporcionar el acceso más amplio posible a documentos e información clave sin restricciones en el análisis y la reutilización de dicha información.

Consulta

La consulta permite a las autoridades públicas reunir las opiniones de las personas, las ONG y la sociedad civil en general sobre una política o tema específico como parte de un procedimiento oficial. La consulta puede realizarse a través de diversos medios e instrumentos, tales como reuniones, audiencias públicas, grupos focales, encuestas, cuestionarios y herramientas digitales. Las autoridades públicas deben proporcionar información pública sobre el resultado de las consultas, en particular información que explique las razones por las que finalmente se tomaron las decisiones.

Diálogo

El diálogo es un proceso estructurado, duradero y orientado a resultados que se basa en el interés mutuo en el intercambio de opiniones entre las autoridades públicas, los individuos, las ONG y la sociedad civil en general. Las autoridades públicas, las ONG y la sociedad civil en general pueden considerar el establecimiento de diferentes plataformas como un espacio permanente para el diálogo y la participación. Dichas plataformas pueden incluir audiencias públicas regulares, foros públicos, consejos consultivos o estructuras similares.

Participación activa

La participación activa se refiere a las oportunidades de participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones proporcionados por las autoridades públicas a las personas, las ONG y la sociedad civil en general, que van más allá de la información, la consulta o el diálogo. Puede incluir grupos de trabajo o comités para el desarrollo conjunto de documentos, así como de políticas y leyes que en última instancia requieren una decisión de la autoridad pública apropiada. Cuando existan grupos de trabajo o comités conjuntos, las autoridades públicas deben adoptar criterios y procesos transparentes para la representación de las personas, las ONG y la sociedad civil en general.

Conclusión

Cada vez son más las administraciones que abren procesos formales de participación en la elaboración de políticas publicas. Las leyes de transparencia y buen gobierno de segunda generación incluyen apartados que sitúan la participación en unión a la apertura la información en los portales de transparencia. De igual forma, algunos parlamentos como Canarias o Aragón, en su propio ámbito de competencias, en concreto, el proceso legislativo, también están incluyendo mecanismos de participación.

Estos procesos de participación tienen que ser evaluados en la línea iniciada por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales para los procesos de la AGE y, en ese sentido, las directrices recientemente aprobadas por el Comité de Ministros del Consejo de Europa merecen ser conocidas y difundidas en todos los ámbitos ya que dan buenas pistas para esa evaluación.