¿Qué han hecho los diputados?

Fue, por tanto, una legislatura excepcional en todos los sentidos. Por una tradición parlamentaria, las legislaturas se numeran con numeración romana salvo la legislatura “0″, que se denomina convencionalmente legislatura “constituyente”. Todos los datos recopilados en los gráficos se pueden obtener del buscador de iniciativas de la web del Congreso (www.congreso.es)  o de un detallado “índice de iniciativas” en la misma web en el que se pueden encontrar los datos numéricos de iniciativas presentadas para cada tipo y en cada legislatura de acuerdo con una clasificación convencional realizada con fines informativos.

El incremento de la actividad fue gradual hasta 1996, como se puede ver en el gráfico adjunto, donde, al final de la legislatura se llegó a la cifra de 49.691 iniciativas, con un aumento de un 77% respecto a la legislatura anterior. Una de las razones para explicar este incremento fue la implantación ya definitiva de una informatización global de los servicios de la Cámara y una utilización intensiva de la ofimática, unido al cambio de ciclo político tras varias legislatura de Felipe González y el paso a la oposición del grupo socialista.

En la segunda legislatura de Aznar, desde 2000 a 2004, casi se duplicó el número de iniciativas tramitadas con 96.389 y un incremento de un 94 %. En la VIII legislatura se alcanzó al final de 2008 la cifra récord de 161.593 iniciativas presentadas con un crecimiento de un 67% respecto a la legislatura anterior.

Por último, en la IX legislatura se redujo el número de iniciativas tramitadas hasta las 122.650, motivado por dos razones: por un parte, la disolución anticipada de la Cámara y, sobre todo, por una drástica reducción del número de preguntas escritas presentadas que pasaron de 140.322 a 104.313; es decir, una reducción de un 34% como se verá en detalle más adelante.

Actividad global en el Congreso | Infographics

Esas iniciativas, básicamente, se pueden agrupar en torno a las tres grandes funciones del Congreso de los Diputados: la legislativa, la de control y la de orientación política. Es cierto que, en la doctrina, se habla de la función presupuestaria, es decir, la aprobación de la ley de presupuestos generales del estado y, aunque efectivamente, se suele decir que es el debate más importante del año, desde el punto de vista estadístico en este artículo se va a considerar la ley de presupuestos dentro de la función legislativa.

En el gráfico adjunto se puede ver la evolución desde 1977 de la función legislativa. Se incluyen dentro de esta función los proyectos de ley, las proposiciones de ley  (que agrupa a efectos cuantitativos, tanto las presentadas por los grupos parlamentarios como las de iniciativa del Senado y las presentadas por las Comunidades Autónomas), los reales decretos-leyes, los decretos legislativos y la iniciativa legislativa popular.

En la legislatura constituyente se presentaron 308 iniciativas legislativas,  638 en la I, 397 en a II,  325 en la III,  380 en la IV, 359 en la V,  629  en la VI, 611 en la VII, 540 en la VIII y 564 en la IX, que da un total de 7750 iniciativas legislativas tramitadas.

Actividad legislativa en el Congreso | Create infographics

En todos los sistema parlamentarios los diferentes gobiernos se someten al control del parlamento. El Congreso de los Diputados es parte esencial en la formación del gobierno a través de los procedimientos de investidura y dispone de herramientas para conseguir su cese, por ejemplo, a través de la moción de censura constructiva.

El gobierno, como indica la Constitución Española, responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados. Esa responsabilidad es exigida a lo largo de toda la legislatura por grupos parlamentarios y diputados a través de distintos instrumentos de control.

Dentro de la función de control se incluyen las preguntas y las interpelaciones. Las dos tienen en común que solicitan una explicación o una información y van dirigidas al Gobierno. La diferencia estriba en que las preguntas pueden versar sobre cualquier asunto en el que el Gobierno tenga competencia o responsabilidad, mientras que las interpelaciones van dirigidas a las actividades de los ministerios en cuestiones de política general, bien del propio gobierno o bien de algún ministerio en concreto.

Este carácter general hace que las interpelaciones se debatan en las sesiones plenarias del Congreso, generalmente los martes por la tarde aunque no necesariamente en ese espacio. Desde 1977 se han tramitado 2.466 interpelaciones. Las preguntas, dado su carácter más concreto, también pueden contestarse en sesión plenaria en la denominada “sesión de control” de los miércoles, pero la mayoría de las preguntas o bien se contestan de forma oral en comisión o por escrito a través de su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales.

Preguntas orales al Gobierno se han presentado 5.176 en las últimas 9 legislaturas, mientras que en preguntas escritas se ha alcanzado en 2011 la cifra de las 415.657.

Un último instrumente de control parlamentario son las comparecencias a través de las cuales un miembro del Gobierno, otras autoridades o funcionarios acuden ante el pleno o una comisión para informar de su actuación y responder a las preguntas que le formulen los grupos parlamentarios. Desde 1977 se han tramitado 28.415 solicitudes de comparecencia, ya sea en sesión plenaria o en comisión.

Los datos aportados hasta el momento son datos totales sobre los cuales cabe preguntarse cuántas de estas iniciativas llegaron a sustanciarse. Para responder a esta pregunta hay que indagar en los distintos tipos de cierre o terminación del expediente parlamentario. En el gráfico siguiente se muestra el resultado de la función de control durante la IX Legislatura (2088-2011), que puede servir de muestreo para resolver la pregunta.

Si sumamos las iniciativas de control contestadas (preguntas) con las efectivamente debatidas se puede ver que más del 91% de las iniciativas presentadas encuentran algún tipo de eco. Es un elemento cuantitativo. Otro debate distinto, que no es el objeto de este artículo, es la “calidad” del control parlamentario y la valoración que la oposición en cada legislatura pueda manifestar acerca de su capacidad efectiva para controlar al ejecutivo.

De entre todas las causas posibles por las cuales una iniciativa no llega a sustanciarse, la más común es la caducidad de la iniciativa con un 5,2% en la IX Legislatura. La caducidad de una iniciativa supone que, al finalizar la legislatura, no ha dado tiempo a que concluya su tramitación, se sustancia el debate o se reciba una contestación.

Actividad de control en el Congreso | Infographics

Esta función se corresponde con lo que la doctrina denomina el “indirizzo”. Forman parte de ella las proposiciones no de ley, ya sean ante el pleno o en comisiones, las mociones y resoluciones aprobadas como conclusión de determinados como por ejemplo, el debate del estado de la nación.

Proposiciones y mociones son actos no legislativos  por los que la cámara manifiesta su postura sobre un tema o problema determinado. Contienen, por tanto, un acuerdo, una manifestación de voluntad del Congreso, pero no son vinculantes para el Gobierno. Su valor o relevancia es esencialmente político, ya que implican que hay una mayoría parlamentaria en el Congreso que fija una orientación política sobre un determinado tema.

Como en el caso de la función de control, se produjo un incremento muy notable de las iniciativas en la VI legislatura donde se pasó de las 1.071 iniciativas de orientación presentadas entre 1993 y 1996 a las 2.422 presentadas entre 1996 y 2000, lo que supone un incremento cercano al 45%. A partir de aquí las cantidades suben a las 3.495 de la VII, 3.398 en la VIII y 3.482 en la IX.