Los parlamentos de Cataluña y Canarias han aprobado recientemente sus propios códigos de conducta para los diputados

En tiempos de desafección y de críticas a los parlamentarios, que la entrada de los nuevos partidos parece no ha conseguido revertir del todo, hablar de regular la conducta de los parlamentarios y de aprobar «códigos de conducta»  acaso pueda interpretarse como dar alas al populismo y a la antipolítica. Nada más lejos de la realidad. El problema de la posible confusión viene cuando al hablar de «conducta» parece que nos introducimos en los siempre resbaladizos caminos de la moral y la ética. Hablar de ética nunca viene mal pero no es el marco en el que se sitúa el debate sobre los denominados «Códigos de conducta para los parlamentarios». La reciente aprobación de sendos códigos de conducta por los parlamentos catalán y canario y la inclusión como un criterio de transparencia por la organización «Transparencia Internacional» hace que sea necesario volver a hablar del tema y situarlo en el marco de las medidas concretas y evaluables a favor de la transparencia, la apertura del parlamento y una democracia de mayor calidad. Aprobar instrumentos como los códigos, si se aplican luego con rigor, reforzará la confianza en las cámaras y aumentará los niveles de legitimidad de la institución.

La existencia de códigos de conducta no es algo nuevo en el panorama del derecho comparado y muchos parlamentos de nuestro entorno se han dotado de esta herramienta. Quizás parte de su efectividad se haya perdido porque muchos de estos textos se quedan en declaraciones de principios generales o de criterios de funcionamiento pero hoy en día sabemos que la regulación de la gobernanza, para ser efectiva, necesita que estos códigos cumplan dos principios: recoger actuaciones que sean evaluables y objetivables en su cumplimiento y, en segundo lugar, que exista un órgano con capacidad sancionadora, cumpliendo naturalmente todos los derechos procedimentales del sancionado, en el caso de su incumplimiento.

Por otra parte, algunas disposiciones relativas a la conducta de los parlamentarios ya están en la Constitución, en la legislación electoral y en los reglamentos. Son las relativas, por ejemplo, a la regulación de las incompatibilidades, la obligación de asistir a las sesiones o la normativa sobre la disciplina en las sesiones. Ahora se está hablando de establecer un marco más global que suponga, en cierto sentido, un nuevo contrato con la ciudadanía que garantice unas actuaciones más transparentes y confiables. Algunos escépticos de la democracia como el coreano Byung-Chul Han opinan que una regulación muy precisa de la transparencia rompe un principio de confianza en los representantes y deteriora el sistema de representación. Sin embargo,

Ya en diciembre de 2013, una organismo nada sospechoso como el Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa (GRECO) aprobaba un informe con unas recomendaciones muy claras para el parlamento español entre las que estaba elaborar y aprobar:

un código de conducta con la participación de sus miembros y que sea de fácil acceso para los ciudadanos (que incluya asesoramiento sobre, por ejemplo, la prevención de conflictos de intereses, regalos y otras ventajas, actividades complementarias e intereses financieros, requisitos de publicidad );

que se complemente con medidas prácticas para su puesta en práctica, incluso a través de una fuente institucional de asesoramiento confidencial que proporcione a los parlamentarios orientación y asesoramiento sobre cuestiones éticas y posibles conflictos de intereses, así como con actividades formativas especializadas

Sin embargo, en el informe de conformidad emitido por GRECO en junio de 2016 se señala que no se ha cumplido la recomendación e insta a que «en la nueva legislatura se emprenda lo antes posible una discusión institucional concluyente sobre la integridad y las cuestiones éticas relacionadas con la conducta parlamentaria, lo que en última instancia resultará en la adopción de un Código de Conducta para ambas Cámaras acompañado de mecanismos adecuados de asesoramiento y ejecución».

Queda, pues, encima de la mesa de esta XII Legislatura el poner en marcha los trabajos necesarios para cumplir con la recomendación del Consejo de Europa.

De forma adicional hay que decir que la organización «Transparencia Internacional» ha incluido como un nuevo indicador de transparencia parlamentaria para su nuevo    «Índice de transparencia Parlamentaria 2016» la existencia y publicación de un “Código Ético o de buen Gobierno” del Parlamento que todos los parlamentarios y altos cargos deben conocer y cumplir, y/o en su caso una Comisión específica de Ética (con información sobre su composición y eventuales resoluciones.

El Código de conducta en el Parlamento de Cataluña

El 8 de julio de 2015 el Pleno del Parlamento de Cataluña aprobaba una reforma parcial de su reglamento en la que encomendaba a la Comisión de reglamento la elaboración y aprobación de un código de conducta. Dicho código debería regular, como mínimo, «las situaciones de conflicto de intereses, el cumplimiento de las obligaciones derivadas del régimen de incompatibilidades y de las declaraciones de actividades y de bienes, y el procedimiento y las consecuencias en caso de incumplimiento». Asimismo, en la reforma se encargaba a la Comisión del Estatuto de los Diputados la competencia para «determinar si existe conflicto de intereses y, en general, sobre la aplicación del Código de conducta». En el texto refundido aprobado en 2016 el artículo sobre el código de conducta pasó a ser el 15.

Por tanto, tenemos tres elementos importantes a destacar: la inclusión como materia reglamentaria de la existencia de códigos de conducta; el establecimiento de un catálogo de elementos mínimos que debe incluir (que hay que poner en relación con los recomendados por GRECO) y, por último, la fijación de un órgano encargado de la aplicación del Código (en el caso del Parlament será una comisión parlamentaria.

En cumplimento de este principio el Pleno del Parlamento en la sesión del día 28 de julio de 2016 aprobó un extenso «Código de conducta de los miembros del Parlamento de Cataluña»

El Código tiene una parte de principios generales de actuación y ejercicio del cargo entre los que se pueden citar: interés público; integridad y honestidad; transparencia; austeridad y rendición de cuentas; actitud ejemplar.

Incluye también elementos que tienen una consideración más evaluable como son los siguientes:

  • Publicidad de la agenda parlamentaria que debe incluir, en todo caso, las reuniones, los contactos y las audiencias que los diputados mantienen, en el ejercicio de sus funciones, con cualquier persona, entidad u organización que tenga la condición de grupo de interés y pueda influir en la tramitación de las iniciativas parlamentarias o el ejercicio del derecho de voto.Debe actualizarse al menos quincenalmente. Se considera una infracción grave la no publicación de la agenda.
  • Publicidad del trabajo parlamentario que implica la publicidad de la asistencia, la orientación de voto y las propuestas parlamentarias de los diputados, tanto en las sesiones plenarias como en las comisiones de trabajo.
  • Prohibición de la recepción de regalos por importe superior a 150 € y obligación de entrega en su caso al parlament que conlleva la publicación en el Portal de Transparencia de la relación de los recibidos.

La parte más extensa del «Código de conducta» es la relativa a la regulación de los conflictos de intereses. Se establecen una definición de los que son «intereses personales» (art. 15) así como una serie de obligaciones de publicidad sobre los «intereses económicos» de los parlamentarios.

La parte de publicidad de los intereses no ofrece muchas novedades respecto al sistema actual de publicidad de las declaraciones de bienes y de actividades aunque puede que precise en algún concepto mejor las obligaciones. Lo novedoso en ese caso es el procedimiento de verificación del cumplimiento que tiene varias partes:

  • por un lado, un grupo parlamentario puede instar a la Mesa a iniciar un procedimiento de verificación en el caso de que se piense, de forma fundada, que puede haber un conflicto de intereses. En este caso, la Mesa encarga un informe a la Comisión del Estatuto para que determine la existencia de dicho conflicto. Si la Mesa, a la vista de dicho informe, considera que existe una infracción, el Código de Conducta preve un procedimiento sancionador. Es interesante precisar que los informes de la Comisión han de publicarse en el Portal de Transparencia.
  • Por otro lado, los servicios del Parlamento deben elaborar anualmente un informe que debe tener como objeto comprobar que las declaraciones tributarias de los diputados coincidan con la declaración de actividades y de bienes y la declaración de intereses económicos.

Como último comentario, hay que decir que el Código de Conducta incluye también un procedimiento sancionador sobre el resto de obligaciones que también adjudica a la Mesa de la Cámara para su aplicación.

El Código de Conducta del Parlamento de Canarias.

Muy reciente, el pasado 17 de enero de 2017, la Mesa del Parlamento de Canarias aprobó el muy interesante «Código de conducta de los miembros del Parlamento de Canarias«.

Hay que situar dicho código como una parte más de un contexto más amplio que incluye la aprobación del  «Plan de Transparencia del Parlamento de Canarias 2015-2019» y el nombramiento de un gran profesional como José Ignacio Navarro Méndez para el cargo de director parlamentario de Transparencia y Modernización Tecnológica. Ambos elementos, contar con un plan estratégico y designar una unidad orgánica como responsable de su ejecución, son muy importantes para llevar a cabo cualquier procedimiento de apertura parlamentaria.

El Código de conducta incluye, como en caso anterior, unos principios generales que son: «actuación desinteresada, integridad, transparencia, diligencia, honradez, responsabilidad, cumplimiento de las reglas de cortesía parlamentaria y respeto, tanto hacia los miembros de la Cámara como hacia el personal del Parlamento y la ciudadanía en general».

Este código es bastante concreto y directo en sus regulaciones entre las que se pueden destacar las siguientes:

  • regulación de los conflictos de intereses que puede resolver la Mesa de la Cámara la cual, a su vez, puede solicitar, si lo estima oportuno, dictamen motivado a la Comisión del Estatuto de los Diputados y de Peticiones.
  • Es importante la inclusión en el código de conducta de la obligación de publicidad sobre los gastos de viaje y dietas con tres características: se publica la relación de los viajes institucionales de los diputados; sin embargo, sólo se publicará el número de los viajes de los diputados derivados de su asistencia a las sesiones de los órganos parlamentarios, por el traslado a la sede del Parlamento para asistir a reuniones de trabajo o cualesquiera otras actividades relacionadas con su función parlamentaria y, finalmente, se publicará el importe totalizado de las dietas y asistencias devengadas por cada miembro de la Cámara, en su caso, con ocasión de dichos desplazamientos, así como el importe global de los gastos derivados de los viajes.
  • Sobre los obsequios y regalos se prohiben aquellos cuyo importe supere los 99 € los cuales, caso de existir, serán entregados a la Cámara para su inclusión como bienes inventariabais y su oportuna publicación en el Portal de Transparencia.
  • Publicidad de la agenda institucional en la que deberán figurar «las reuniones, los contactos y las audiencias que los miembros de la Cámara mantienen, en el ejercicio de sus funciones representativas, con cualquier persona, entidad u organización que tenga la condición de grupo de interés y pueda influir en la tramitación de las iniciativas parlamentarias o en el ejercicio del derecho de voto». Este punto pone de relieve la necesidad urgente de contar con una regulación así como con un registro parlamentario de los grupos de interés para que se puede aplicar con precisión.
  • Publicación en el Portal de Transparencia de los datos biográficos y trayectoria profesional y política así como de una dirección de correo electrónico cuya puesta a disposición pasa a ser una obligación del diputado.
  • La aplicación del régimen sancionador corresponde a la Mesa de la Cámara.

Conclusión

En conclusión, estamos ante dos códigos que cumplen estrictamente con las obligaciones de las recomendaciones del grupo GRECO así como las de Transparencia Internacional y marcan, sin duda, el camino para que el resto de las cámaras autonómicas así como el Congreso y el Senado aprueben sus propios códigos de conducta.

Los cinco elementos clave para el buen funcionamiento de un código de conducta sobre la  base de la experiencia de los existentes son:

  • Inclusión, además de principios generales, de elementos concretos y evaluables y que sea posible analizar su cumplimiento como son la publicidad de la agenda del parlamentario, la publicidad de los datos económicos de los viajes o la publicidad de los regalos.
  • Existencia de un procedimiento de verificación de las declaraciones de bienes y actividades, las cuales además tienen que ser reguladas con precisión y sus datos publicados en formatos abiertos que permitan su reutilización en aplicaciones desarrolladas por la sociedad civil para la vigilación y monitorización política.
  • Definición de un procedimiento sancionador así como de un órgano al que se le asigne dicha competencia siempre salvaguardando la tutela de los derechos de los parlamentarios.
  • Regulación los grupos de interés. Un código de conducta sólo puede funcionar adecuadamente si va acompañado de la existencia de un registro de grupos de interés que actúe como correlato de las medidas encaminadas a evitar los conflictos de intereses.
  • Existencia de mecanismos internos de información y asesoramiento para los parlamentarios sobre los aspectos incluidos en el código. El asesoramiento debe ser, lógicamente, desarrollado por personal que garantice la neutralidad del asesoramiento. Los códigos pueden ser largos y detallados o precisos y concretos pero, en ambos casos, los parlamentarios deben recibir un asesoramiento preciso acerca de su significado.