Por código de conducta se suele entender un documento que realiza una definición de los principios y reglas de comportamiento éticos que una organización entiende y asume que deben aplicarse a las actividades que desarrolla, tanto en sus relaciones internas como en sus relaciones externas, así como a sus actuaciones y a sus pautas de gobernanza. Los códigos éticos suelen contener un cierto número de pautas mínimas de comportamiento que sus miembros asumen voluntariamente, así como unos compromisos de cumplimiento. En algunos se incluyen también procedimientos, más o menos coercitivos, para garantizar su cumplimiento.

Pero ¿por qué puede resultar de interés hablar de “códigos de conducta para parlamentarios? Una razón importante es que en la IV Ronda de evaluación del Reino de España realizada por el Grupo GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción) de países contra la corrupción del Consejo de Europa se recoge en una de sus recomendaciones que van a ser evaluadas en el próximo informe, en lo relativo al Parlamento español que cada Cámara del Parlamento…

(i) “elabore y apruebe un código de conducta con la participación de sus miembros y que sea de fácil acceso para los ciudadanos (que incluya asesoramiento sobre, por ejemplo, la prevención de conflictos de intereses, regalos y otras ventajas, actividades complementarias e intereses financieros, requisitos de publicidad );

(ii) que se complemente con medidas prácticas para su puesta en práctica, incluso a través de una fuente institucional de asesoramiento confidencial que proporcione a los parlamentarios orientación y asesoramiento sobre cuestiones éticas y posibles conflictos de intereses, así como con actividades formativas especializadas”

La diferencia entre GRECO  y otras organizaciones que elaboran recomendaciones es que se encuadra dentro de un organismo como el Consejo de Europa.  GRECO tiene como objetivo la supervisión del cumplimento por los 49 estados miembros de los instrumentos anticorrupción aprobados. Esta supervisión consiste en un procedimiento de evaluación basado en encuestas escritas, pero también en visitas presentaciones a los países. Las recomendaciones llevan aparejadas un “procedimiento de cumplimiento” que realiza un examen de las medidas tomadas por los países para cumplir dichas recomendaciones.

Esto significa que antes de junio de 2015 el Parlamento español está, en cierta medida, “obligado” a presentar un informe acerca de cómo ha aplicado o piensa aplicar la implantación de este código de conducta así como las restantes recomendaciones que son también muy interesantes y afectan a temas tales como la regulación del lobby o la revisión de las declaraciones de bienes y actividades de los parlamentarios para incluir un mayor grado de detalle en las mismas.

El grupo GRECO ve estos códigos de conducta como una medida clave para garantizar la integridad de los parlamentarios y mejorar su reputación de cara a la ciudadanía, aunque constata que son pocos los Parlamentos que cuentan con códigos de conducta y que existen, en muchos países, grandes resistencias a su aprobación.

La Organización para la Cooperación y la Seguridad en Europa (OSCE), en un reciente y valioso estudio también ha señalado la conveniencia se realizar investigaciones en los Parlamentos encaminados a la adopción de códigos de conducta con varios objetivos como combatir la corrupción, mejorar la rendición de cuentas y la confianza, mejorar la formación de los políticos y encaminarse hacia estándares internacionales.

Hay que señalar que, aunque en el Parlamento español no existe un código de conducta como tal, sí que se han dado importantes pasos en lo relativo a dos regulaciones que, en otros países, se tratan de forma conjunta con los códigos éticos como son lasdeclaraciones de bienes y actividades y la publicidad del régimen económico y de protección social de los diputados.

Claves para el desarrollo de los códigos de conducta

En primer lugar, los códigos de conducta deben ser desarrollados, aprobados y puestos al día por los propios parlamentarios con el máximo grado de consenso posible. Si se adopta un código de conducta ‘contra’ un determinado grupo parlamentario su fracaso está garantizado porque siempre se interpretará en clave de ventaja y combate político. Por tanto, una vía de fracaso seguro es utilizar los códigos de conducta como herramienta de desgaste del partido contrario. Si se realiza así el partido que se sienta atacado inevitablemente utilizará los mismos mecanismos para acusar al otro partido o grupo de ser tanto o más incumplidor del código y hará lo posible por bloquear cualquier procedimiento de denuncia o supervisión.

Los mecanismos de autoregulación (y los códigos de conducta son uno de ellos) funcionan cuando las partes que lo firman se comprometen a actuar con lealtad en su aplicación ya que son, esencialmente, mecanismos basados en una depuración interna de responsabilidades. Lo opuesto al código de conducta son las medidas incluidas en los códigos penales que cuentan con instrumentos externos (fiscalía, policía…) para obligar a su cumplimiento. Los Parlamentos, por definición, no cuentan -y no sería muy conveniente que contaran- con una ‘policía’ propia con capacidad de investigación pero sí, en una clave de gobernanza abierta, puede ser capaz de encomendar a un órgano del propio parlamento la labor de examinar el cumplimiento del código de conducta.

En el caso español, la desconfianza hacia los códigos de conducta puede venir precisamente de que los propios grupos parlamentarios no vean qué ventajas les puede reportar un mecanismo de este tipo y sólo contemplen los riesgos de que una herramienta así sea utilizada por los otros grupos parlamentarios como arma arrojadiza y de desgaste político, lo cual no deja de tener cierta lógica política. Es decir, estos códigos así como la implantación de medidas de transparencia tienen que se ponerse en marcha desde la confianza de los agentes políticos. Un cálculo de los daños posibles, una sensación de temor a que los ‘excesos¡ de transparencia se vuelvan en contra a corto plazo de sus intereses políticos sería un lastre insuperable para este tipo de medidas.

Además, no deben limitarse a enumerar un conjunto más o menos amplio de principios generales sino que deben contener ejemplos concretos de la realidad de conductas consideradas como “no adecuadas” por el código. Además, el código debe incluir un procedimiento acerca de como tramitar un comentario cuando se observe que la conducta de un parlamentario puede ser contraria al código.

En tercer lugar, la evaluación del cumplimiento se realiza entre iguales, es decir, entre los propios parlamentarios que se reconocen entre ellos, como aceptables para recibir y realizar observaciones.

En cuarto lugar, debe incluir un procedimiento de queja o protesta que garantice que el parlamentario sobre el que se ha dirigido o levantado algún aviso de incumplimiento del código de conducta tenga las debidas garantías para formular las explicaciones que considere oportunas.

En quinto lugar, debe implementar mecanismos de asesoramiento y formacióndirigidos a los parlamentarios sobre los aspectos incluidos en el código. El asesoramiento debe ser, lógicamente, desarrollado por personal que garantice la neutralidad del asesoramiento. Los códigos pueden ser largos y detallados o precisos y concretos pero, en ambos casos, los parlamentarios deben recibir un asesoramiento preciso acerca de su significado.

En sexto lugar, el Código de conducta debe ser ampliamente conocido y publicitado, no sólo entre los parlamentarios, sino entre los ciudadanos de forma que se genere una cierta expectativa y conciencia positiva a nivel social acerca de su cumplimiento.

En séptimo y último lugar, las hipotéticas sanciones deben ser proporcionadas e impartidas por los propios compañeros parlamentarios. Aunque algunos avisos pueden quedarse en el ámbito interno de los órganos de supervisión, en algunos códigos de conducta -como el Bosnia-Herzegovina por ejemplo- se tiene la previsión de darle difusión a lo que se pueden considerar violaciones graves del código y en otros -en el caso de Polonia- las decisiones sancionadoras de la Comisión de Ética del Parlamento se publican.

Elementos clave de un código de conducta

  • Principios sencillos y claros de actuación que necesariamente tienen que ser pocos. Por ejemplo, en el caso de Polonia se resumen en transparencia , conciencia, rendición de cuentas, responsabilidad y respeto a la reputación de la Cámara. Un referente claro son los famosos “siete principios” establecidos por Lord Nolan en en Reino Unido en 1995 como estándares para la vida pública: “selflessness; integrity; objectivity; accountability; openness; honesty; leadership”. Estos idea de enunciar unos pocos principios pero claros ha sido retomada años después, en 2011, por la Asamblea Nacional francesa que aprobó su Código deontológico basado en los principios de ” l’intérêt général, d’indépendance, d’objectivité, de responsabilité, de probité et d’exemplarité”.
  • Conflictos de intereses. En el informe GRECO se pone especial énfasis en la puesta en marcha de mecanismos para prevenir los conflictos de intereses entre las actividades privadas de los diputados y su actuación parlamentaria. GRECO constata que muy pocos parlamentos nacionales disponen de mecanismos para afrontar esos posibles conflictos de intereses, salvo casos como el de Islandia que tiene una previsión que obliga a un parlamentario a abstenerse en una votación cuando se piense que puede haber esa colisión de intereses.
  • Regalos. En los códigos existentes se suelen incluir referencias al valor material de los regalos donde, a partir de un determinado importe, se genere la obligación de devolver el regalo o, en su caso, entregarlo a los servicios de la Cámara para que lo registren. Eso lleva a la necesidad de que los códigos de conducta regulen un mecanismo para la valoración de los regalos o, para el caso de los regalos que pasan a los servicios, que se publique en los portales de transparencia una relación de los mismos. También se puede plantear la extensión del concepto de regalo a otros beneficios o privilegios, como las invitaciones para viajes o eventos culturales o deportivos. En el caso de los regalos, en ocasiones no es tan importante el valor en sí del regalo como la identidad de las persona que realiza el regalo o el favor y el contexto en el que se produce.
  • Declaraciones de actividades y Declaraciones de bienes. Es un elemento común en la mayoría de los códigos de conducta la exigencia de realizar declaraciones de bienes y de actividades lo más detalladas y actualizadas posibles.
  • Lobbys. En el caso del informe GRECO la preocupación no va centrada en los lobbys como tales, sino en las relaciones de los parlamentarios con los lobistas para pedir que exista una transparencia mayor en las relaciones y reuniones que se establecen entre unos y otros. Medidas como el registro voluntario pueden ser un primer paso, aunque no el único.

Códigos de conducta existentes

Si se examina la cronología de la aprobación de códigos de conducta parlamentarios se observa cómo en la última década se ha incrementado el número de cámaras que se han dotado de este instrumento de lucha contra la corrupción.

Problemas de la puesta en práctica de los códigos de conducta

  • Masa crítica. Será complicado conseguir que la mayoría de los parlamentarios comprendan las obligaciones que se derivan de la aplicación práctica de los códigos de conducta, así como que exista una comprensión cierta de que el no cumplir con lo indicado allí tendrá repercusiones efectivas en su carrera política.
  • Concienciación. Es necesario crear una conciencia de que el dedicar tiempo a cumplimentar adecuadamente las declaraciones de bienes y actividades, así como al resto de obligaciones derivadas de la transparencia, no va a restar tiempo de lo se podría llamar “hacer política”. Hay que extender la idea de que no se trata de meros trámites burocráticos más o menos tediosos que imponen los servicios de la Cámara y que hay que aceptar con paciencia sino que es un valor en positivo para su trabajo político.
  • Credibilidad. En sistemas políticos muy basados en el reproche penal puede generarse la sensación de impunidad y de mirar el código ético como algo poco efectivo, ya que se piensa que no lleva aparejado ningún mecanismo sancionatorio para los casos en los que no se cumpla.

Conclusión: generar confianza es la clave

En tiempos de desafección hacia las instituciones, uno de los caminos para salir de la crisis es recobrar en primer lugar la confianza en las instituciones. Paso previo para ello es que la ciudadanía piense que los mecanismos de transparencia que implementen las Cámaras permitan saber, sin atisbo de duda, para qué están los parlamentarios en el Parlamento, qué es lo que hacen y qué es lo que son.

Los códigos de conducta funcionan mejor cuando se basan en una cultura política donde la integridad, la transparencia y la rendición de cuentas son valores extendidos.

Por último hay que decir que los códigos éticos por si mismos no son una cura para los males de la política, sobre todo si no alcanzan un alto grado de credibilidad interna y externa, y que en todos los países donde existen se complementan también con las adecuadas previsiones en los códigos penales. Sin embargo, la mera existencia de los mismos sí que puede generar un clima positivo hacia la mejora de las conductas parlamentarias.