Entrada publicada originalmente en la revista Sesión de Control el 18 de junio de 2013.

El derecho de petición está presente en nuestra historia constitucional desde las Cortes de Cádiz. Las cámaras tramitan cada legislatura miles de peticiones de ciudadanos.

El derecho de petición a las cámaras tiene una larga tradición histórica que se puede rastrear, siglos atrás, en documentos como la británica Petition of Right de 1628 o en el artículo 5 de la Bill of Rights de 1689. En ese contexto histórico, tan diferente, son los súbditos los que dirigen su petición al rey, pero es novedoso que sea el parlamento el que recoja esa petición para canalizarla hacia el rey, con lo que cobra presencia la dimensión legislativa.

En el caso español, este derecho ha estado presente en la vida parlamentaria desde nuestras primeras Cortes Constitucionales en Cádiz.

Hay ejemplos significativos de la presencia temprana de un “lobby” en Cádiz en representación de los intereses de un determinado sector profesional ante los parlamentarios. Por ejemplo, en la sesión del 11 de marzo de 1811 se hizo lectura de una petición de Sebastián José Rigal en que, como apoderado de los tablajeros o cortadores de carnes de los reinos de Sevilla, Córdoba, Jaén, Granada, Valencia, Murcia, Aragón, Navarra, ambas Castillas, provincias de Extremadura, Mancha, Rioja, señorío de Vizcaya y de los demás de España, solicita que se expida la competente Real cédula en que se declare que los cortadores están comprendidos en la de 18 de marzo de 1783. En el Archivo del Congreso de los Diputados se encuentra conservado el original de dicha petición.

Fuente: Archivo del Congreso de los Diputados, S. General, Legajo 7, nº 67

Otro ejemplo de este uso temprano de la petición está en la sesión del 1 de marzo de 1811 en la que se aprobó el dictamen de la Comisión de Justicia sobre la instancia de Benita Lira, vecina de Santiago de Compostela, en la que se queja de que el tribunal de seguridad pública del reino de Galicia no ha procedido con justicia en el caso de infidencia por el que se le acusa. Igualmente, el documento de la petición se puede consultar digitalizado en el Archivo del Congreso.

Fuente: Petición de Benita Lira. Archivo del Congreso de los Diputados. S. General, Legajo 7, nº 65

Sin embargo, este derecho de petición, aunque de facto se usara, no se constitucionalizó en nuestro ordenamiento hasta el texto de 1837, que en su artículo 3 establecía que:

Todo español tiene derecho de dirigir peticiones por escrito a las Cortes y al Rey, como determinen las leyes .

Las principales constituciones mundiales recogen el derecho de petición entre los derechos fundamentales, configurándose  por tanto en las constituciones dentro de los derechos civiles y políticos de primera generación. Así figura en el art. 17 de la Ley Fundamental de Bonn:

Todos tienen derecho a dirigir por escrito, individual o colectivamente, peticiones o reclamaciones a las autoridades competentes y a las asambleas representativas.

O en el art. 50 de la constitución italiana:

Todos los ciudadanos podrán dirigir peticiones a las Cámaras para pedir que se dicten disposiciones legislativas o exponer necesidades de índole común.

El derecho de petición también tiene relevancia europea y aparece recogido en el art. 27 delTratado de Funcionamiento de la Unión Europea:

Todo ciudadano de la Unión tendrá el derecho de petición ante el Parlamento Europeo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 227.

Cualquier ciudadano de la Unión, así como cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a presentar al Parlamento Europeo, individualmente o asociado con otros ciudadanos o personas, una petición sobre un asunto propio de los ámbitos de actuación de la Unión que le afecte directamente.

En la Constitución Española de 1978 aparece recogido en el art. 27

Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley.

Este derecho, como escribe Elviro Aranda, “se puede definir como la facultad que pertenece a toda persona de dirigirse a los poderes públicos para hacerles conocer un hecho o un estado de cosas y para reclamar su intervención. De la previsión regulada en el artículo 29 de la CE se ha de entender como derecho individual o colectivo, con ciertas restricciones para colectivos como los pertenecientes a la Fuerzas e Institutos armados y de los Cuerpos sometidos a la disciplina militar”.

Es importante tener en cuenta que en nuestro sistema jurídico el derecho de petición se caracteriza por su carácter supletorio respecto de otros procedimientos. Como señala el propio Tribunal Constitucional en la STC 242/1993:

La petición en el sentido estricto que aquí interesa no es una reclamación en la vía administrativa, ni una demanda o un recurso en la judicial, como tampoco una denuncia, en la acepción de la palabra ofrecida por la Ley de Enjuiciamiento criminal o las reguladoras de la potestad sancionadora de la Administración en sus diversos sectores.

La regulación establecida en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del derecho de petición, insiste en este enfoque estricto del derecho:

Las peticiones podrán versar sobre cualquier asunto o materia comprendido en el ámbito  de competencias del destinatario, con independencia de que afecten exclusivamente al  peticionario o sean de interés colectivo o general. No son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya  satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al  regulado en la presente Ley.

Esto significa que el derecho de petición tiene un carácter supletorio respecto a otros procedimientos para garantizar los derechos fundamentales como puede ser la denuncia o el recurso administrativo.

El derecho de petición ante las cámaras también tiene relevancia constitucional y está recogido en el art. 77 de la Constitución:

Las Cámaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas, siempre por escrito, quedando prohibida la presentación directa por manifestaciones ciudadanas.

Las Cámaras pueden remitir al Gobierno las peticiones que reciban. El Gobierno está obligado a explicarse sobre su contenido, siempre que las Cámaras lo exijan.

En el ámbito parlamentario, el derecho de petición tiene su propia regulación y anclaje en los reglamentos parlamentarios. Así, el art. 49 del Reglamento del Congreso establece, en lo relativo a la Comisión de Peticiones, que:

La Comisión examinará cada petición, individual o colectiva, que reciba el Congreso de los Diputados y podrá acordar su remisión, según proceda, por conducto del Presidente de la Cámara:

1. Al Defensor del Pueblo.

2. A la Comisión del Congreso que estuviere conociendo del asunto de que se trate.

3. Al Senado, al Gobierno, a los Tribunales, al Ministerio Fiscal o a la Comunidad Autónoma, Diputación,Cabildo o Ayuntamiento a quien corresponda.

3. La Comisión también podrá acordar, si no procediere la remisión a que se refiere el apartado anterior, el archivo de la petición sin más trámites.

4. En todo caso, se acusará recibo de la petición y se comunicará al peticionario el acuerdo adoptado.

En esta regulación se establecen, como mínimo, dos obligaciones de la Cámara hacia el peticionario: por un lado, exteriorizar el hecho de la recepción de la petición y, por otro, la obligación de comunicar al interesado la resolución que se adopte. No existe, como es natural, un derecho a obtener una respuesta favorable.

En cada legislatura, el derecho de petición ha sido utilizado abundantemente, como se muestra en el gráfico adjunto con datos que figuran en las memorias publicadas por la Cámara.

En la práctica, como escribe Mercedes Araujo, “supone una consecuencia más de la libertad de expresión, al tiempo que sirve como cauce de información a las Cámaras mediante el cual se traslada a éstas las demandas y problemas sociales, así como la respuesta de las distintas administraciones ante las mismas”.

Desde el punto de vista práctico, las peticiones se pueden presentar ante el Congreso en persona o través de terceros en el horario del Registro General de la Cámara o también a través del correo postal.

Respecto a la prohibición que realiza la Constitución relativa a la presentación directa por manifestaciones ciudadanas, la práctica habitual es que sí que se pueda realizar la presentación a través de una delegación de los manifestantes o a través de sus representantes, siempre que no obstaculice el normal desarrollo de la actividad parlamentaria. Este mismo procedimiento se aplica para las peticiones que vienen respaldadas por un procedimiento de recogida de firmas, siempre que no se esté ante un procedimiento de los relacionados con la iniciativa legislativa popular que tiene su propia regulación.

Un aspecto poco explorado del derecho de petición es el regulado en la disposición adicional primera de la citada Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del derecho de petición, que señala que los reglamentos de las cámaras “deberán recoger la posibilidad de convocar en audiencia especial a los peticionarios, si así se considerara oportuno”.

Esta habilitación se ha utilizado en muy contadas ocasiones y exclusivamente en el Senado. Por ejemplo, el 16 de diciembre de 2002 se produjo la audiencia de la Comisión de Peticiones del Senado a una ciudadana en relación a su indefensión ante la Administración de Justicia o el 24 de febrero de 2003 que se produjo, igualmente, la audiencia de don Cándido Méndez Rodríguez, Secretario General de la Unión General de Trabajadores (UGT), para manifestarse en relación con la petición relativa a la mejora de la estabilidad en el empleo y la seguridad en el trabajo.

Hoy en día existen diversas plataformas ciudadanas para recoger peticiones de la ciudadanía sobre los temas que preocupan. Sin duda, entroncan con el clásico derecho a expresar a las cámaras las inquietudes ciudadanas que no encuentran un canal jurídico a través de la denuncia judicial o la reclamación administrativa. También es cierto que los cientos de peticiones que se recogen en Change.org o en otras plataformas tienen algunos elementos distintivos. Por ejemplo, suelen ser peticiones que buscan no sólo cambiar una situación individual, que también, sino para iniciar procesos de cambios colectivos.

Otro elemento distintivo de este nuevo derecho de petición es la posibilidad de recabar apoyos colectivos a lo que originalmente es una petición individual. Esta manifestación de preferencias de la ciudadanía sobre una petición consigue un efecto multiplicador y amplificador del contenido de la petición que sólo es posible por el efecto de difusión que realizan las redes sociales.

¿Se imaginan las posibilidades de amplificación que tendrían una hipotética conexión entre las peticiones que se presentan en Change.org o en Avaaz.org con su posible tramitación en la Comisión de Peticiones?